Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства. Межведомственный научный сборник. (гл. редактор Комарова А.И., М.2009 г.) подготовлен : Международный антикоррупционный комитет.

Введение

Актуальность и востребованность таких понятий как "общественный контроль" и "общественное расследование" появились в последнее время в связи с развитием курса на противодействие коррупции, принятым Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым.

Общественное расследование — это проведение информационно-аналитической работы по сбору и документированию сведений об общественно значимых фактах, силами институтов гражданского общества, в рамках действующего законодательства.

Фактически, "общественное расследование" представляет собой разновидность общественного контроля. В применении к проблеме противодействия коррупции определение выглядит так — проведение информационно-аналитической работы по сбору и документированию сведений о фактах коррупции, силами институтов гражданского общества, в рамках действующего законодательства. 

О проблеме коррупции, ее разрушительном влиянии на общество и государство, сказано и написано много, и, вероятно, накопилась критическая масса этого явления. В результате, антикоррупционные мероприятия 2008 года привели к появлению двух основополагающих документов — Указ президента РФ от 19 мая 2008 г. и Национальный план по противодействию коррупции.

Указ Президента

19 мая 2008 года Президент Дмитрий Медведев издает Указ №815 "О мерах по противодействию коррупции", в котором уделено особое внимание институтам гражданского общества

— "Совет (при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции — прим. Автора) для решения возложенных на него основных задач... приглашает на свои заседания представителей органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественных объединений";

— "Установить, что...Президиум Совета...создает рабочие группы (комиссии) по отдельным вопросам из числа членов Совета, а также из числа иных представителей государственных органов, представителей общественных объединений и организаций, экспертов, ученых и специалистов";

— "Установить, что председатель президиума Совета. .. организует обеспечение деятельности Совета, решает организационные и иные вопросы, связанные с привлечением для осуществления информационно- аналитических и экспертных работ представителей общественных объединений, научных и иных организаций, а также ученых и специалистов".

Появление Указа, его содержание наглядно демонстрирует два основополагающих факта: понимание первых лиц государства опасности коррупции и необходимость участия в антикоррупционных мероприятиях всего общества и его институтов.

Национальный план

Принятый, в соответствии с Указом, в 2008 году "Национальный план по борьбе с коррупцией" содержит следующие тезисы:

— коррупция, является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства;

— серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов;

— препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики;

— вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам;

— создаёт негативный имидж России на международной арене;

— правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

В контексте заявленной темы нас интересуют несколько основных положений Плана, имеющие непосредственное отношение к институтам гражданского общества:

— "Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции. Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О противодействии коррупции", предусматривающего, в частности:

а) определение понятий "коррупция" — как социально-юридического явления, "коррупционное правонарушение" — как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и "противодействие коррупции" — как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий";

— "развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации";

— "Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений в целях: .

..обеспечения прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов-общей юрисдикции".

— "Реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата и включающих в себя: .

..реализацию прав граждан на получение достоверной информации, повышение независимости средств массовой информации;

...создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;

...выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих".

— "Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана:

...на основе обсуждения с представителями различных общественных объединений подготовить и до 1 февраля 2009 г. внести в установленном порядке предложения...

...на расширение общественного контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

Анализ действующего законодательства

Особое внимание следует обратить на анализ действующего законодательства, позволяющего уже сегодня осуществлять общественный контроль и расследование. Вот лишь несколько примеров:

— Федеральный Конституционный закон №1-ФКЗ от 26.02.1997 г. (ред. от 16.10.2006 г.) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

"Статья 15. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — заявители)".

Статья 21. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Статья 34. 1. Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий.

2. Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок.

Статья 35. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному".

—Закон "О средствах массовой информации" №2124-1 от 27.12.1991 г. (в ред. 24.07.2007 г. №211-ФЗ)

Статья 38. "Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах";

Статья 39. "Редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции";

Статья 47. "Журналист имеет право:

1) искать, запрашивать, получать и распространять информацию...

8) проверять достоверность сообщаемой ему информации";

—Федеральный закон №63-Ф3 от 31.05.2002 "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред.24.07.2007 г., от 03.12.2007 г.) Ст. 6 , ч. 3

"3. Адвокат вправе:

1) собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных организаций. Указанные органы и организации в порядке, установленном законодательством, обязаны выдать адвокату запрошенные им документы или их заверенные копии не позднее, чем в месячный срок со дня получения запроса адвоката; (пп. 1 в ред. Федерального закона от 20.12.2004 №163-Ф3)

2) опрашивать с их согласия лиц, предположительно владеющих информацией, относящейся к делу, по которому адвокат оказывает юридическую помощь;

3) собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

4) привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием юридической помощи";

—Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", №2487-1 от 11 марта 1992 года (в ред. 24.07.2007 г.)

"Статья 3. Виды частной детективной и охранной деятельности Частная детективная и охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны. В целях сыска разрешается предоставление следующих видов услуг:

1) сбор сведений по гражданским делам на договорной основе с участниками процесса;

2) изучение рынка, сбор информации для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров;...

...7) сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса. В течение суток с момента заключения контракта с клиентом на сбор таких сведений частный детектив обязан письменно уведомить об этом лицо, производящее дознание, следователя или суд, в чьем производстве находится уголовное дело. (в ред. Федерального закона от 24.07.2007 N 214- ФЗ)".

—Федеральный закон №62-ФЗ от 19.05.1995 г. ред. 02.02.2006 г.) "Об общественных объединеш Статья 27. "Права общественного объедине; Для осуществления уставных целей общественн объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право: (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 N 112-ФЗ):

—свободно распространять информацию о своей деятельности;

—участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;

—проводить собрания, митинги, демонстраци шествия и пикетирование;

—учреждать средства массовой информации осуществлять издательскую деятельность;

—представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

—осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

—выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

—участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".

Общественно-правовая технология

Даже краткий обзор действующего законодательства Российской Федерации позволяет увидеть и понять, что имеются все возможности для проведения таких мероприятий, как общественный контроль и общественное расследование. Для наиболее эффективного и успешного внедрения в обществе обсуждаемых понятий необходима разработка реально действующей общественной технологии. Основой такой технологии, по нашему мнению, станет использование принципов общественно-правового подхода. Общественно-правовой подход предполагает использование юридической (правовой) экспертизы общественно-значимого факта, его обсуждение и последующее опубликование в информационном пространстве (СМИ, дискуссионные клубы, публичные, в т. ч. массовые мероприятия). Обязательным условием применения такого подхода является последующее закрепление обнаруженных и обнародованных фактов, путем передачи обработанных информационных материалов в адрес уполномоченных государственных органов. В целях противодействия коррупции, например, может использоваться и альтернативный способ: проверенная и прошедшая правовую экспертизу информация о коррупционном явлении может передаваться компетентным органам и до опубликования, однако органы должны быть уведомлены о неизбежности последующего обнародования факта. Данный подход позволяет, с одной стороны, не допустить предупреждения правонарушителей и истребления доказательств, а, с другой стороны, не позволит коррумпировать правоохранительные структуры.

Пример работы по предложенной технологии в антикоррупционных мероприятиях выглядит так:

—получение первичных сведений о совершенном или длящемся коррупционном явлении;

—проверка источника информации, выявление других сведений, с теми же участниками или (и) в той же сфере общественных отношений;

—анализ полученных сведений, их классификация, сбор дополнительной, сопутствующей информации;

—формирование общей картины коррупционного явления, выявление повторяющихся, системных моментов, выявление взаимосвязей между участниками явления, аффилированных структур, возможных пособников.

—юридическая экспертиза полученной картины, с анализом доказательной базы, выбор способа дальнейшего действия, его дальнейшее общественное и информационное сопровождение.

Как показывает практика, основных способов дальнейшего действия два:

1. Обнародование доказанных и проверенных фактов коррупции. Передача собранных материалов компетентным органам, дальнейший сбор материалов, и их использование.

2. Передача собранных материалов компетентным органам, уведомление последних о неотвратимости их дальнейшего обнародования. Такой способ применяется в случае возникновения рисков помех осуществлению дальнейших оперативно-розыскных мероприятий.

Заключение

Основой эффективной работы по выявлению и документированию фактов коррупции является ежедневная, рутинная работа заинтересованных представителей общественности, при профессиональной поддержке юридического сообщества.

Разработка и внедрение технологий "общественного расследования", с применением современных информационных систем, обменом опытом между представителями профессиональных сообществ и общественных организаций — наша текущая задача.

Основной проблемой, как это обычно бывает, является отсутствие у институтов гражданского общества достаточной материально-технической базы. На наш взгляд эту проблему можно решить путем введения в действующее законодательство норм, предусматривающих денежное вознаграждение со стороны федерального бюджета за выявление хищений государственного имущества, использования незаконных финансово-экономических схем и пр. Такое вознаграждение, как в адрес институтов гражданского общества, так и правоохранительных органов позволит мотивировать участников процесса к противодействию коррупции, повышать технические возможности, привлекать профессиональные кадры, привлекать новых сторонников. Подробные инициативы по данному вопросу мы представим на суд общественности уже в этом году.

На сегодняшний день можно выделить два основных момента, связанных с внесением дополнений в действующее законодательство: Введение в законодательное поле понятий "общественный контроль" и "общественное расследование".

Законодательное обеспечение возможности получения" общественными объединениями денежного вознаграждения со стороны государственного бюджета, бюджетов субъектов федерации за результативное общественное расследование, способствовавшее пресечению хищений государственного имущества или выявлению незаконных финансово- экономических схем.

Члены Межрегиональной общественной организации содействия защите гражданских прав "Справедливость", Общероссийской общественной организации "Общенациональный правозащитный союз "Человек и Закон" готовы принять участие в обсуждении представленных законопроектов, а также других антикоррупционных законопроектов.

А. Б. Столбунов

Председатель Правления Межрегиональной Общественной организации содействия защите гражданских прав “Справедливость”,

адвокат